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民事检察公益诉讼调查核实权属性之思考丨郑州大学检察公益诉讼研究院
2022年05月29日08:10:54

 

2012年修改的《民事诉讼法》第五十五条规定,对于污染环境、损害消费者合法权益的行为,有关机关和组织可以提起民事公益诉讼,检察机关在没有适格主体起诉时可以向人民法院提起诉讼。

该条首次以立法形式明确了民事公益诉讼制度。

其后党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出要探索建立检察机关提起公益诉讼制度,并决定在全国十三个省、市、自治区开展为期两年的公益诉讼试点。

试点期间,最高人民检察院发布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下称《实施办法》),为检察机关提起公益诉讼提供了基本框架。

十二届全国人大常委会第二十八次会议上通过的《关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定》,将检察机关提起公益诉讼制度写入法律,这标志着我国开启了公益诉讼的法治化道路。

2018 年 3 月 2 日,最高人民法院、最高人民检察院联合出台《关于检察公益案件适用法律若干问题的解释》(以下称《检察公益诉讼解释》) 《环境公益诉讼解释》《消费公益诉讼解释》,以更好地规范检察机关提起公益 诉讼工作。

最高人民检察院颁布的《检察机关民事公益诉讼案件办案指南(试行)》 (以下简称《办案指南(试行)》)从调查方式等五个方面对检察机关办理民事公益诉讼案件作出了较为全面的规定。

2012 年《民事诉讼法》第二百一十条首次以立法形式规定了检察机关的调查核实权,但是该法规定的检察机关调查核实权与民事公益诉讼中检察机关的调查核实权存在差异。首先,从结构安排看,《民事诉讼法》规定的调查核实权位于第十六章,属于民事审判监督的范畴,而在民事公益诉讼中检察机关以“公益诉讼起诉人”的身份提起诉讼前,就需要进行调查、核实侵权行为人的侵权行为、损害后果以及侵权行为与损害后果之间的因果关系,并围绕诉讼请求进一步调查取证,以便及时救济受到侵害的国家社会公共利益。其次,《民事诉讼法》第二百一十条规定,调查核实权的行使受到“因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要”和“当事人和案外人”两方面的限制,而民事公益诉讼案件中,检察机关的公益诉讼起诉人身份就决定了其在起诉前就要针对有关案件事实进行调查,此时案件尚未进行审理亦无“提出检察建议或抗诉”的需要。最后,《民事诉讼法》第二百一十条规定的检察机关进行调查核实的情形适用于民事私益诉讼,尚未就民事公益诉讼的有关情形纳入其中。在检察机关提起的民事公益诉讼案件中,检察机关具有双重身份与角色,这也就意味着,检察机关的调查核实权可以从诉前程序一直持续到审判监督程序。而在“法律规定的机关和组织”提起的民事公益诉讼案件中,检察机关以“诉讼监督者”的身份进行调查核实,检察机关公益诉讼调查核实权的法定化,为公益诉讼工作的顺利开展提供了重要的制度保障,但其属性在理论界和实务界尚存诸多疑惑,导致检察机关在办案中把握调查核实权存在一些困难。

当前,民事公益诉讼调查核实权的法律定性面临界定不明之理论困扰。是权力还是权利?是基于法律监督权产生抑或基于诉讼当事人的证明权而内含?认识上尚存在较大分歧。一种观点认为,对案件进行充分调查核实,是检察机关作为国家法律监督机关依法履行法律监督职责、进行有效监督的先决条件。检察机关的调查核实权附属于法律监督权。因此,检察机关在公益诉讼中的调查核实权来源于法律监督权,属于法律监督权的衍生权力。另外一种观点则认为,检察机关提起公益诉讼所对应的诉讼主体是原告,因此,作为公益诉讼起诉人,检察机关应当参照诉讼程序中关于原告的相关规定确定其行使权利及履行义务的方式和程序等,如提供证据证明诉讼请求所依据的事实等。公益诉讼中检察机关的调查核实权,属于当事人证明权内含的证据收集权。

笔者认为,第一种观点将检察公益诉讼调查核实权视为法律监督权的附属权力,具有权力性质,该理论不能解释既然是监督权为何检察机关以公益诉讼起诉人身份提起诉讼且按照诉讼法的规定享有权利承担义务的规定,且任何公权力均需法律的明确规定,无明确规定则不能行使。

民事检察公益诉讼调查权实际就是民事诉讼法规定的当事人证据收集权,检察机关通过收集证据实现诉讼主张并保障法律监督职责的实现。主要理由是:两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第 4 条规定检察机关在诉讼中的权利义务和一般当事人大体相同,其基本的定位是清晰的,即“公益诉讼起诉人”,虽与当事人的称呼不同,但是在诉讼中的主要权利义务是一样的。根据民事诉讼法第四十九条第一款的规定,在当事人所享有的各种诉讼权利中,理应包括证据收集权,即当事人在诉讼前或诉讼中依法调查、收集证据的权利。当事人通过收集证据,才能获得证明自己所主张案件事实的机会和手段,证据收集权属于当事人的证明权。检察机关作为公益诉讼的当事人,其所享有的调查收集证据权归根溯源属于当事人的证明权,但基于诉讼主体的特殊性,检察机关公益诉讼调查核实权是诉讼当事人证明权的一种特殊权利表现方式、特别类型。

[1]参见陈宏:《检察机关公益诉讼调查核实权探究》,载《人民检察》,2019年第8期。

[2]参见樊华中:《检察公益诉讼的调查核实权研究——基于目的主义视角》,载《中国政法大学学报》,2019年第3期。

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